최근 서울시의회 예산정책담당관실에서 서울시 25개 자치구의 5년간 재정상황을 분석한 「서울시 자치구 재정분석」을 발간해 관심을 모으고 있다. 이런 가운데 구로구의회 제2대 및 3대의원(1995.7~ 2002.6)을 역임한바 있는 남승우 서울시의회 예산정책담당관이  최근 발간한「서울시 자치구 재정분석」내용을 토대로 '구로구와 관련한 재정현황분석과 개선과제'에 대한 전문가기고글을 보내와 이를 게재한다. 남승우 예산정책담당관은 현재 경희대 공공대학원 정책학과 겸임교수로도 활동중이며, 구로지역 주민이기도 하다. 
 편집자 주

이 글은 2014년~2018년에 걸친 최근 5년간 구로구 재정현황 자료를 분석하여 독자들과 구로구 재정상황과 개선과제를 공유하는 데 목적이 있다. 

즉 구로구의 재정규모는 어떻게 변해왔고, 구로구 재정은 어떻게 운용되어왔는지? 그리고 구로구 재정은 건전하게 운용되고 있는지와 효율적으로 운용되고 있는지에 대해 구로구와 서울시 25개 자치구의 평균 재정지표와 대비하여 구로구 재정상황의 현주소를 살펴보고자 한다. 

구로구의 재정상황을 2014~2018년 최근 5년간의 재정지표를 중심으로 살펴보자. 먼저, 구로구 총재정규모(예산+기금)의 변화를 살펴보면, 2018년 당초예산 기준 총재정규모는 5,971억 3900만원으로 2014년 4,673억 6900만원 대비 1,297억 7000만원(27.8%) 증가하였고, 그 중 예산(일반회계+특별회계)은 5,641억 4000만원으로 2014년 4,055억 6000만원 대비 1,585억 8000만원(39.1%) 증가했다. 기금은 329억 9900만원으로 2014년 618억 900만원 대비 288억 1000만원(46.6%) 대폭 감소한 점이 특징이다. 

또한 2014년 대비 2018년 구로구 세입예산은 39.1% 증가한 5,641억 4000만원으로, 자체수입(지방세수입: 791억 3800만원, 세외수입: 530억 9000만원)은 1,322억 2900만원으로 2014년 대비 181억 1700만원(15.9%) 증가하였고, 이전수입(지방교부세: 62억 8400만원, 조정교부금: 1,339억 6800만원, 보조금: 2593억1800만원)은 3,995억 7000만원으로 2014년 대비 1,290억 5200만원(47.7%) 대폭 증가했다. 보전수입등 및 내부거래는 323억 4100만원으로 2014년 대비 114억 1100만원(54.5%) 증가하였다. 

그런데, 세입예산의 문제점은 세입예산이 늘고 있지만, 세입비중 측면에서 자체수입비중은 감소하고 이전수입의 비중이 커져 70%를 넘어서고 있다는 점이다. 

즉, 지방세수입(2014년 16.3% -> 2018년 14.0%)과 세외수입(11.8% -> 9.4%) 등 자체수입은 4.7%p 감소한 23.4%에 불과한 반면, 지방교부세(1.0%->1.1%), 조정교부금(23.2%->23.7%), 보조금(42.5%->46%) 등 이전수입은 4.1%p 증가한 70.8%로서 재원의존성이 심화되고 있다.

한편, 2014년 대비 2018년 구로구 세출예산 역시 39.1% 증가하였는데, 13개 분야 세출예산 중 일반공공행정분야의 예산만 감소하고, 나머지 12개 분야의 예산은 모두 증가하였다. 

2018년 세출예산의 2014년 대비 증가폭은 사회복지 분야가 995억 6100만원으로 가장 크고, 다음으로 기타 분야 238억 3200만원, 환경보호 분야 183억 2300만원 순으로 나타났고, 반면 일반공공행정 분야는 △30억 3200만원으로 감소한 것으로 나타난다.

■구로구 재정규모 및 재정운용 분석
최근 5년간 구로구 재정규모의 변화를 <표 1>을 중심으로 살펴보자. 먼저, 재정규모의 핵심지표 중 재정자립도를 살펴보면, 2018년 당초 예산기준 27.8%로 2014년 30.9% 대비 3.1%p 감소하여 서울시 자치구 평균 재정자립도 감소분 2.9%p 보다 0.2% 더 줄어들었고, 2018년 기준 서울시 25개 자치구 평균 36.3% 대비 8.5% 낮다. 

또한, 재정자주도를 살펴보면, 2018년 당초 예산기준 53.2%로 2014년 55.7% 대비 2.5%p 감소하여 자치구 평균 감소분 2.3%p 보다 0.2% 더 줄어들었고, 자치구 평균 57.6% 대비 4.4% 낮은 실정이다.

즉, 구로구의 재정자립도와 재정자주도가 동시에 하락하면서도 자치구 평균 감소분보다 더 감소하였으며, 2018년 기준 재정자립도와 재정자주도가 자치구 평균보다도 낮은 재정현실은 자체 재정력 확보를 위한 특별한 노력이 요구됨을 말해준다. 

다음으로, 2014~2018년 구로구 예산을 어떤 분야에 사용했는지를 <표 1>의 재정운용 지표를 중심으로 살펴보자. 첫째, 행정운용경비비중이 줄고 정책사업(자체사업+보조사업)비중이 늘어났다. 

                                “
자체재원  확보  노력  요구 돼 
        지방세 징수율제고, 체납관리 등 필요

효율적 재정운용 방안 필요
                  보조사업 중복성,  중복수혜자여부 등  확인

  재정건정성  악화  방지 노력 도
              행사성 예산 축소, 공단부채비율 축소  등 필요
                                ”

<표 1> 구로구 재정규모 및 재정운용 지표    (단위 : %, %p)

▶주:총계, 당초예산, 일반/특별회계기준(단, 재정자립도와 재정자주도는 일반회계, 개편전 기준)

▶자료 : 지방재정365

2018년 행정운용경비비중은 20.45%로 2014년 22.57% 대비 2.12%p 감소하여 자치구 평균 감소분 3.38%p 보다는 1.26% 덜 줄어들었으나, 2018년 자치구 평균 23.12% 대비 2.67% 낮은 것으로 나타났다. 

또한, 2018년 정책사업경비비중은 79.1%로 2014년 74.3% 대비 4.8%p 증가하여 자치구 평균 증가분 6.3%p 보다는 1.5% 덜 증가하였으나, 2018년 자치구 평균 75.9% 대비 3.2% 높은 것으로 나타났다. 

즉 구로구는 최근 5년간 경상경비비중을 줄이고 사업예산비중을 높이고자 노력 중에 있고, 자치구 평균보다 사업예산비중이 높은 상태를 나타내고 있다. 

둘째, 정책사업비중이 증가함에 따라 자체사업비중과 보조사업비중이 각각 증가하였으나, 자체사업비중 보다 보조사업비중이 더 증가하였다. 2018년 자체사업비중은 21.5%로 2014년 20.1% 대비 1.4%p 증가하였으나 자치구 평균 증가분 3.5%p 보다는 2.1% 덜 증가하였고, 2018년 자치구 평균 24.4% 대비 2.9% 낮다. 2018년 보조사업비중은 57.5%로 2014년 54.2% 대비 3.3%p 증가하여 자치구 평균 증가분 2.8%p 보다 0.5% 더 증가하였고, 자치구 평균 51.6% 대비 5.9%나 높아져 보조사업 의존도가 심화된 것으로 나타났다.

셋째, 사회복지비중을 별도 지표로 살펴보면, 2018년 53.93%로 2014년 50.47% 대비 3.46%p 증가하여 자치구 평균 증가분 2.74%p 보다 0.72% 더 증가하였고, 2018년 자치구 평균 48.07% 대비 5.86%나 높다. 또한, 2014년 대비 2018년 예산증가율이 39.1%임에 비해 세출예산 중 사회복지분야 예산의 증가율이 48.6%로서 예산증가율의 약 1.24배로 나타났다. 이와 같이 2015년「국민기초생활보장법」개정·시행에 따른 수급자선정기준 완화 및 최저보장수준 증가, 2018년 기초연금 인상 및 아동수당 신설 등 국고보조 사회복지사업의 확대는 그 시행취지와 무관하게 구로구 자체사업에 대한 제약과 함께 재정부담이 가중되고 있는 현실을 보여준다. 

■ 구로구 재정건전성과 재정효율성 분석
여기서는 2014년~2016년 결산 기준 재정지표를 바탕으로 구로구 재정건전성과 재정효율성을 <표 2>를 통해 살펴보자. 

<표 2> 구로구 재정건전성 및 재정효율성 지표 (단위 :천원, %, %p)

주 : 총계, 결산, 일반회계기준(단, 지자체부채비율은 통합회계, 지방공기업부채비율은

공기업회계 기준) 자료 : 지방재정365

먼저, 구로구 재정건전성 지표를 살펴보자. 지자체부채비율은 2016년 결산기준 1.52%로 2014년 1.29% 대비 0.23%p 증가하였음에 반해 동 기간 중 자치구 평균은 △0.01%p 감소하였고, 부채액으로 볼 때 2016년 275억 9800만원으로 2014년 222억 1300만원 대비 53억 8500만원(24.2%) 증가하였으며, 2016년 결산기준 자치구 평균 1.34% 대비하여 0.18% 높은 것으로 나타났다.

 
또한, 지방공기업(구로구시설관리공단)부채비율은 2016년 결산기준 222.79%로 2014년 332.43% 대비 109.64%p 감소하여 자치구 평균 △63.01% 보다 더 줄어들었고, 부채액으로는 2016년 11억 1400만원으로 2014년 16억 6200만원 대비 5억 4800만원(△33.0%) 감소하였으나, 자치구 평균 152.23% 대비하여 여전히 70.56% 높은 것으로 나타났다. 

이와 같이 서울시자치구 평균 부채비율이 감소하였음에도 구로구부채비율은 증가하였을 뿐만 아니라 자치구 평균보다 높은 점, 구로구시설관리공단 부채비율이 일부 감소하였지만 여전히 자치구 평균보다 높은 점은 재정건전성 악화를 나타내며, 이에 대한 철저한 관리가 요구된다.

다음으로 구로구 재정효율성 지표를 살펴보자. 지방세징수율은 2016년 결산기준 97.58%로 2014년 97.46% 대비 0.12%p 증가하였으나 동 기간 중 자치구 평균 증가분 0.31%p에 못 미치고, 2016년 자치구 평균 98.22% 보다 0.64% 낮다. 또한, 지방세체납액관리비율은 2016년 결산기준 0.70%로 2014년 0.78% 대비 0.08%p 감소하였으나 자치구 평균 감소분 0.21%p에는 못 미치고, 2016년 자치구 평균 1.08% 보다는 0.38%p 낮은 상태이다. 

그리고, 세외수입체납액관리비율은 2016년 결산기준 8.52%로 2014년 9.83% 대비 1.31%p 감소하였으나 동 기간 자치구 평균 감소분 1.70%p에는 못 미치고, 2016년 자치구 평균 5.96% 대비 2.56% 높은 것으로 나타났다. 

이렇듯 지방세체납액과 세외수입체납액의 연도별 관리비율이 나아지나 자치구평균 증감분에 못 미치고, 특히 지방세의 연도별 징수율은 약간 높아졌으나 자치구 평균 증가분에 못 미칠 뿐만 아니라, 서울시자치구 평균징수율 보다 낮은 점은 재정효율성의 문제점을 나타내며 이에 대한 관리가 적극 요청된다.

이상의 내용에 기초하여 몇 가지 개선과제를 제안하고자 한다.
첫째, 구로구의 자체재원 확보를 위한 각별한 노력이 요구된다. 재정자립도와 재정자주도가 자치구 평균치 보다 더 큰 폭으로 감소하고 있고, 2018년 기준 자치구 평균보다 낮은 구로구 재정상황은 심각한 실정이다. 

이에 서울시자치구 평균 보다 낮은 지방세징수율의 제고와 지방세체납액 및 세외수입체납액 관리를 통해 재정효율성 증대가 요청된다. 

둘째, 효율적 재정운용 방안이 요청된다. 사회복지 등 보조사업비중의 지속적인 증대와 예산증가율을 상회하는 사회복지예산증가율로 재정부담이 가중되는 것이 현실이지만, 복지사업 등 보조사업의 수행 시에 각종 보조사업의 중복성 여부 판별, 중복 수혜자 여부 확인, 효율적 복지서비스 전달체계의 구축 등으로 '어렵게 마련된 재원이 효과적으로 사용될 수 있는 재원운용 방안'이 적극 강구되어야 한다.

셋째, 재정건전성 악화를 방지하여야 한다. 결산기준 최근 3년간 구로구부채비율의 증가와 자치구 평균보다 높은 점, 지방공기업부채비율이 여전히 자치구 평균보다 높은 점은 재정건전성의 악화를 의미하기에 개선되어야 한다. 행사성 예산 및 불요불급한 예산의 축소를 통해 구로구의 부채상환, 시설관리공단의 효율적 운용을 통한 공단 부채비율 축소 등이 요청된다. 

마지막으로, 지방분권 및 재정분권을 통한 법·제도적 개선이 요구된다.
최근 5년간 서울시 25개 자치구 재정지표에 대한 상관관계 분석결과, 구로구와 같이 재정자립도가 낮은 자치구일수록 정책사업비중이 낮고, 보조사업비중이 높으며, 사회복지비중이 높은 것으로 확인되었다. 

이는 현재와 같은 자치구의 재정위기를 타개하기 위해서는 구로구의 자체적인 세입확충 노력만이 아니라, 국세의 지방세 이전, 국비보조사업에 대한 중앙정부의 지원비율 확대, 서울시 자치구에 대한 보통교부세의 교부를 위한 지방교부세법 개정 등을 포함한 지방분권, 재정분권이 절실히 요청됨을 말해준다. 

지방분권 개헌논의가 활발한 지금 지방자치 주체들의 특별한 노력이 요구되는 이유이다. 

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